取消對城市建設用地不合理限制 推進土地要素配置市場化

清華大學政治經濟學研究中心主任、教授、博士生導師蔡繼明，被媒體稱為“土地委員”“土地代表”。作為第九屆、十屆、十一屆全國政協委員，第十二屆、十三屆全國人大代表，土地制度改革是他20余年里最為關注的議題之一，此前已先后提交了62份相關議案、提案和建議。今年參加全國人大會議，他再次帶來了關于土地制度改革的建議。近日，圍繞蔡繼明代表提出的《關于取消對城市建設用地不合理限制的建議》，經濟日報-中國經濟網記者對他進行了專訪。

土地是最重要的生產要素之一。土地資源在城鄉之間的配置效率、利益分配等問題，直接關系到城市化的發展質量。蔡繼明代表認為，城市建設用地增長快于人口增長是世界性普遍規律，我國現行人均城市建設用地標準缺乏科學依據，而長期以來對土地資源的計劃配置和行政限制，導致了土地總體利用水平低，遏制了城鎮化進程，也限制了農地經營規模。對此，他提出建議：

首先，要全面落實中共中央“使市場在資源配置中起決定性作用”的精神，堅持用土地資源的市場化配置取代傳統的計劃和行政配置，盡快構建城鄉統一的建設用地市場;其次，要取消對特大超大城市發展空間的不合理限制;再次，要賦予農村集體建設用地產權與城市國有土地產權同等的權能;最后，取消全國城鄉建設用地“增減掛鉤”周轉年度指標，允許增減掛鉤指標在統一的城鄉建設用地市場進行交易，建立全國性耕地占補平衡指標、增減掛鉤指標交易市場。

推進土地要素配置市場化

黨的十八屆三中全會明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用。全會還提出，建立城鄉統一的建設用地市場。

蔡繼明代表認為，從總體上看，我國土地要素配置市場化進程緩慢，究其原因，主要是受“土地資源特殊性”觀念影響，現實中土地資源配置往往不是由市場決定，而是由規劃和用途管制來決定。

據介紹，始自2015年的33個縣(市、區)的“三塊地”改革試點，只允許農村集體經營性建設用地入市。在19萬平方公里的農村集體建設用地中，所謂集體經營性建設用地只占14%，且大都已在使用中;農村宅基地占70%以上，其中大量宅基地處于閑置和低效利用狀態，但卻不允許入市。而2019年修正的土地管理法，則要求“鄉(鎮)土地利用總體規劃應當確定每一塊土地的用途”。對此，蔡代表表示：“如果政府把每一塊土地的用途都規劃好了，自然也就沒有市場發揮作用的任何空間了。”

2020年4月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中將土地要素的市場化配置列為五大要素之首。在蔡繼明代表看來，這足以說明，黨中央、國務院對加快推進土地要素配置市場化進程的高度重視。

他認為，土地制度改革不能再沿襲完善計劃管理的思路，而應該堅定不移地走市場化改革的道路，用土地資源的市場化配置取代傳統的計劃和用途管制體制，在國土空間總體規劃框架下，對土地利用實行負面清單管理，負面清單之外的空間則交由市場配置。土地利用只要不涉及公共利益，不產生負的外部性，政府就不宜過多干預。

在談到城鄉建設用地增減掛鉤問題時，蔡繼明代表向經濟日報-中國經濟網記者介紹說，增減掛鉤試點伊始，節余指標被限定在縣域范圍內使用，不能在省內流動，更不能跨省流動。此后，國家逐漸放開增減掛鉤節余指標調劑的實施范圍，從縣域內擴大到市域內，再擴大到省域內，并允許深度貧困地區跨省調劑。蔡繼明代表認為，取消增減掛鉤指標交易范圍的限制，建立增減掛鉤指標跨區跨省交易的全國統一市場，可以增加流出地與流入地之間的經濟聯系，促進區域經濟協調發展和產業結構調整，有助于在城鄉之間、地區之間、省際之間乃至全國范圍內優化人口與土地的空間配置，從而同步推進鄉村振興和新型城鎮化，實現城鄉之間和區域之間的融合協調發展。

實現城鄉建設用地同地同權

在新型城鎮化和鄉村振興進程中，農村集體建設用地與城市國有土地不同權的問題，也是蔡繼明代表關注的焦點之一。他認為，這種不同權的主要表現是農村集體土地缺少發展權，具體說，就是缺少變更土地使用權性質的權利。在我國，土地所有權人擁有土地發展權，意味著有權在自己的土地上設置建設用地使用權。

然而，根據現行法律法規，集體土地所有權人無權在自己所有的土地上直接設立建設用地使用權，農村土地，即使是名義上已被規劃為建設用地，也只有被征收為國有土地之后，才能改變其原有的用途，用于工商業和房地產開發。相比國有土地而言，集體土地產權權能明顯不足。此外，城鄉土地產權不平等還具體表現在農村宅基地沒有用益物權和擔保物權。

對此，蔡繼明代表認為，要實現城鄉土地同地同權，首先要允許集體土地所有權人設立建設用地使用權。根據民法典物權編相關規定，國家、集體、個人作為市場經濟的主體具有平等法律地位和發展權利，其物權應受法律平等保護。農村集體土地所有權人應該與國有土地所有權人一樣，對其不動產或動產依法享有占有、使用、收益和處分的同等權利。

其次，要賦予農村住宅建設用地用益物權和擔保物權。根據民法典物權編相關規定，農民作為宅基地的用益物權人，對集體所有的宅基地應依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體經濟組織和農戶個人，不僅可以對國有的自然資源依法占有、使用和收益，也應當可以對集體所有的自然資源享有這些權利。

再次，要允許在集體所有的土地上實施城中村改造。一旦農村集體土地所有權人有權在自己的土地上設立建設用地使用權并具有與國有建設用地使用權同等的權能，許多大城市里星羅棋布的城中村就可以不必再被征收為國有，而是在保留集體土地所有制的前提下由農民集體與開發商合作，按照城市規劃和土地用途管制加以改造。這樣既增加了農民土地財產收益，又減輕了政府征地負擔。

取消對特大超大城市發展的不合理限制

在推進土地要素配置市場化上，蔡繼明代表還認為，應取消對特大超大城市人口規模的限制。人口向特大超大城市集聚，是世界性普遍規律，也是改革開放以來中國城市化進程的必然趨勢。特大超大城市基礎設施完善、產業結構合理、就業崗位充足、城市治理有效，不僅應該而且能夠吸收更多的外來人口，這既是自身發展的需要，也是國家城市化水平提升的需要。

“人為限制特大超大城市的發展和人口規模的擴大，不僅會抑制我國的城市化進程，而且會影響我國國際競爭力的提高。”蔡代表表示，取消對特大超大城市人口規模的限制，就要取消對特大超大城市新增建設用地的限制。對此，他建議根據城鎮常住人口的規模，相應增加建設用地的供給。

蔡繼明代表認為，應取消城鎮用地增長彈性系數1.12的限制。他向經濟日報-中國經濟網記者介紹說，所謂城鎮用地增長彈性系數，是指相對于百分之一的城鎮人口增長，城鎮建設用地增長的百分比。1.12的標準是中國城市規劃設計院1989年在研究報告《2000年城鎮用地預測綜合報告》中，基于我國早期城市用地擴展情況而對未來城鎮用地擴展提出的一個控制值，后被不少知名學者和政府官員稱為合理判斷標準乃至國際公認標準，不斷誤傳至今。

其實，從世界各國的城市化進程來看，城鎮用地擴張速度快于城鎮人口增長速度是普遍規律，二者之間的比例不存在所謂1.12的“城鎮用地擴展系數”，國際上許多國家城鎮用地增長率與城鎮人口增長率之比都遠遠高于1.12。 2000-2017年中國城鎮用地與人口的增長率比值為1.69，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。

同時，蔡代表還建議取消城鎮人均建設用地100平方米的限制。他表示，所謂城鎮人均建設用地100平方米，僅僅是原國家土地管理局1986年在《全國土地利用總體規劃研究》中提出的預測2000年將達到的指標，并非計劃指標或約束指標(參見科學出版社1994年出版的《全國土地利用總體規劃研究》中有關城鎮用地研究部分)。據住建部提供的數據，1982年城鎮人均建設用地僅82平方米，人均住房僅十幾平方米。原國家土地管理局預測城鎮人均建設用地到2000年將達100平方米，主要是從改善城市基礎設施建設和居民居住條件的角度提出的要努力達到的最低標準。“在經濟發展水平更高，人們收入水平更高，對城市基礎設施、交通條件、居住環境要求更高的今天，幾十年前的預測怎么能成為城市人均建設用地的最高限制了呢?”蔡繼明代表說，事實上，從人均水平來看，2016年末中國人均城鎮建設用地為119平方米，還遠低于2000年全球平均的214平方米。

在談到人們所擔心的耕地安全問題時，蔡代表算了一筆帳。他表示，考慮到我國目前城市建設用地為9萬平方公里、農村建設用地19萬平方公里，耕地保有量20億畝，未利用土地40億畝，以上所論城市化特別是特大超大城市的發展、城鄉建設用地增減掛鉤、城鄉土地產權的同權化以及土地資源配置的市場化，基本上都可以在28萬平方公里建設用地和40億畝未利用土地總量范圍內，通過深化改革和制度創新以及提高資源配置效率而實現，不會也不必觸碰18億畝耕地紅線。(記者 鄧浩 李焱)

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關鍵詞： 建設用地 耕地